FATF-ын “гэрийн даалгавар”

Монгол Улс Олон улсын санхүүгийн гэмт хэрэгтэй тэмцэх байгууллага Financial Action Task Force буюу FATF-ын саарал жагсаалтад орсон нь Монгол Улсын парламент, Засгийн газар “гэрийн даалгавар”-аа хийгээгүйтэй холбоотой. Монгол Улс FATF-ын гишүүнээр элсээд 15 жил болчихсон. Гэтэл “сурлага”-даа муу. Байнга F дүн аваад байсан тул ийнхүү “давтан сургалт”-ад хамруулсан ажээ. Найман жилийн өмнө бас ийнхүү сурлага, сахилга бат алдсан тул өдөр өнжүүлэхэд явж, давтлага, дахин сургалтад хамрагдсан ч манайхан болсон хойно хаширсангүй.

Энэ удаа хоёр жилийн өмнө өгсөн 40 зүйл заалт бүхий зөвлөмж хэмээх гэрийн даалгавраа шалгаад FATF-ынхан дүнгээ тавьчихав. Ямар ч найраа байхгүй. Дахиад давтлага авах нь зөв гэж үзжээ.

Ийнхүү саарал жагсаалтад орсных дор хаяж нэг жил хатуу хяналтад байна. Гэрийн даалгаврынхаа дутуу, хоосныг гүйцээн хийнэ. Ингэж чангалах болсон  шалтгаан нь юу юу байв гэхээр Монгол Улс үндсэндээ FATF-ын 40 зөвлөмжийн тавыг нь хэрэгжүүлээгүй буюу хагас дутуу биелүүлсэн юм байна. Тэр тусмаа бүр нэгдүгээр зөвлөмжийг нь хангалтгүй хэрэгжүүлсэн гэдэг шүүмжлэл, сануулга авсан байх жишээтэй.

Зөвлөмж 1.

Мөнгө угаах болон терроризмыг санхүүжүүлэхийн эсрэг хууль тогтоомждоо ийм үйлдлүүдийг гэмт хэрэг болгож хуульчлах ёстой гэдгийг FATF зөвлөсөн байна. Монгол Улсын Эрүүгийн болон Зөрчлийн тухай зэрэг бусад хууль тогтоомжид мөнгө угаах гэмт хэрэгт ногдуулах ял, шийтгэлийг тодорхой тусгасан байх ёстой гэжээ. Мөн мөнгө угаах болон терроризмыг санхүүжүүлэхтэй тэмцэх тогтолцоо сул, үндэсний хэмжээний эрсдэлийн үнэлгээ, түүнд тулгуурласан тодорхойлолт, дүн шилжилгээ хязгаарлагдмал маш хангалтгүй байна гэсэн дүгнэлтийг FATF гаргажээ.

Бид өөрсдөө Монгол бол терроризмгүй улс гэж боддог. Гэвч манай улсаар дамжуулаад, өөрөөр хэлбэл Монгол Улсыг ашиглан терроризмыг санхүүжүүлэх эрсдэл өндөр гэдгийг Олон улсын санхүүгийн гэмт хэрэгтэй тэмцэх байгууллага анхааруулж буй юм.

Энэ тал дээр онцолж буй нэг том асуудал нь Монгол Улсаас Иран болон БНАСАУ руу мөнгөн урсгал яваад байгаа гэдэг мэдээлэл аж. Эдгээр нэр дурдсан улсууд НҮБ-ын Аюулгүйн зөвлөлийн эдийн засгийн хориг арга хэмжээнд орсон улсууд. Тиймээс улс орнууд эдгээр улстай долларын гүйлгээ хийж болохгүй. Монгол Улс террористуудыг шаардлагатай мөнгөний эх үүсвэр авахад дэмжлэг үзүүлдэг дамжин өнгөрөх орон
болох эрсдэлтэй гэдэг нь том дохио. FATF-аас энэхүү 1-р зөвлөмждөө онцолж анхааруулсан өөр нэг асуудал нь Монгол Улс терроризмыг санхүүжүүлэхтэй тэмцэх арга замын ерөнхий дундаж үнэлгээ гаргах
боломжгүй байгаа явдал. Энэ талаар тоо баримт болон төрийн байгууллагаас гаргаж байгаа эрсдэлийн үнэлгээний хувьд ахиц гарсан уу гэдгийг үнэлэх боломжгүй байна гэсэн дүгнэлтэд хүргэжээ.

Мөн хэд хэдэн салбарт үйл ажиллагаа явуулж байгаа хуулийн этгээдийн үйл ажиллагаанд эрсдэлийн үнэлгээ хийсэн байх боловч тэр нь учир дутагдалтай. Тухайн хуулийн этгээдийн хэлбэрээс хамааруулж эрсдэлийн үнэлгээ хийгээгүй, банкнаас бусад салбарт эрсдэлийн үнэлгээ хийгдэхгүй байна гэдгийг тус байгууллага онцолсон байна. Тухайлбал, эрсдэлийн үнэлгээг хөрөнгийн бирж дээр үнэт цаас нь арилжаалагдаж байгаа хувьцаат компаниудад хангалтгүй хийсэн гэж дүгнэжээ. Яагаад хувьцаат компаниудад эрсдэлийн үнэлгээг хангалтгүй хийсэн талаараа тодорхой тайлбарлаагүй. ТББ болон ашгийн төлөө бус хуулийн этгээдүүдийн хувьд мөн эрсдэлийн үнэлгээ хангалттай хийгдээгүй. Тиймээс ТББ-уудын үйл ажиллагааг хянах, тэднээр дамжиж мөнгө угаах, терроризмыг санхүүжүүлэх үйл ажиллагаа явагдаж байгаа эсэхийг хянах тогтолцоо хангалтгүй байна гэж үзжээ. Сүүлийн хоёр жилд энэ мэтээр эрсдэлийн үнэлгээг хангалттай хийгээгүй байна гэсэн дүгнэлт гаргаж 

2017 оны үнэлгээний дараа FATF-ын зөвлөмжийн дагуу Монгол Улсад хийсэн томоохон ажил нь Мөнгө угаах болон терроризмыг санхүүжүүлэхтэй тэмцэх тухай хуульд томоохон нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан явдал. Гэвч хуулийн хэрэгжилт хангалтгүй гэсэн сануулгыг FATF 1-р зөвлөмжтэйгөө холбоотойгоор дурдсан нь анхаарал татна. Энэ талаарх сануулга зөвлөмжийг сийрүүлбээс доорхи санаанууд бий.

Хуульд зөвлөх үйлчилгээний салбарт үйл ажиллагаа явуулж байгаа буюу хуульч, ня-бо, нотариатч гэх мэт тодорхой хэлцэл хийхэд дэмжлэг үзүүлдэг, зөвлөгөө өгдөг салбарынханд эрсдэлийн үнэлгээ муу хийж байна. Түүнчлэн эдгээр салбарт үйл ажиллагаа явуулж байгаа хүмүүст мөнгө угаах болон терроризмтай тэмцэх үүргийн хэрэгжилт маш хангалтгүй. Үүн дээр гадаадын том хуулийн фирмүүд, нягтлан бодох бүртгэлийн компаниуд томоохон бизнес хэлцлээр халхавчлан мөнгө угаах үйлдэл хийдэг. Тиймээс хуулийн фирмүүд, зөвлөх үйлчилгээний компаниуд харилцагчаа танин мэдэх нь чухал. Олон улсын томоохон ня-бо бүртгэл
болон хуулийн фирм, зөвлөх үйлчилгээ үзүүлэгч харилцагчаа бодитой хуулийн этгээд мөн үү гэдгийг нягталж шалгах ёстой байдаг. Ялангуяа тухайн хуулийн этгээдийн эцсийн өмчлөгч хэн бэ гэдгийг шалгах нь чухал. Монгол Улсын хувьд зөвлөх үйлчилгээний салбарт харилцагчийг танин мэдэх, мэдээлэл өгөхтэй холбоотой үүргийн хэрэгжилт сул. Үүнтэй холбоотойгоор зайлшгүй хийх ажил их байгаа гэсэн зөвлөмжийг FATF-аас өгчээ. 

Тус байгууллагын 2017 оны үнэлгээний дараа УИХ Мөнгө угаах болон терроризмыг санхүүжүүлэхтэй тэмцэх тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахдаа нотариат, үл хөдлөх эд хөрөнгийн зуучлал, хуулийн зөвлөгөө үзүүлдэг болон аудитын компаниудад мэдээлэх үүргийг тусгайлан зааж оруулсан аж. Гэвч энэ мэдээлэх, харилцагчаа танин мэдэхтэй холбоотой үүрэг нь тодорхой биш. Дээрээс нь хэрэгжилт нь хангалтгүй гэж FATF үнэлжээ. Сэжигтэй харилцагч орж ирвэл банкууд Монголбанкны санхүүгийн мэдээллийн албанд мэдээлэл өгдөг. Харин зөвлөх үйлчилгээний салбараас мэдээлэл очихгүй байгаа нь энэ салбарын мэргэжилтнүүдэд дээрх хуулийн ач холбогдол, яагаад харилцагчаа танин мэдэх ёстой, яагаад мэдээлэл өгөх үүрэгтэй талаар мэдлэг, ойлголт өгөөгүйнх гэж үзжээ. Олон улсын түвшинд бол харилцагчаа танин мэдэх нь хуулийн фирмүүдийн зайлшгүй хийх ажил нь байдаг ажээ.

Зөвлөмж 8.

Уг зөвлөмжид дараахь шалтгаануудын улмаас хангалттай ахиц гараагүй гэж үзжээ. Үүнд, ашгийн бус байгууллагад холбогдох 2017 оны зөвлөмжид тусгасан дутагдлыг арилгах талаар хангалттай арга хэмжээ аваагүй, ашгийн бус нийт байгууллагын талаарх FATF-ын тодорхойлсон бүрдлийг хангалттай хэмжээнд хийгээгүй, эдгээр байгууллагыг санхүүгийн зохицуулалттай сувгаар гүйлгээ хийхийг дэмжих үйл ажиллагаа явуулдаггүй, ашгийн бус байгууллагуудын хариуцлагын зохицуулалт Зөрчлийн тухай хуульд тусаагүй зэрэг бас бус зөрчлүүдийг нэрлэжээ.

Санхүүгийн байгууллагууд нь мөнгө угаахтай холбоотой аливаа сэжигтэй үйлдэл дээр маш анхаарал хандуулж ажиллах, ямар нэгэн зорилгогүй, нэр хаяггүй гүйлгээ хийхээс сэргийлэх шаардлагатай гэдгийг уг зөвлөмжид онцолсон аж. Мөн нүүр тулж харилцагчтай харилцахгүй тохиолдолд аль болох бизнесийн харилцаа тогтоох болон гүйлгээ хийхээс зайлсхийх хэрэгтэй гэсэн байжээ. Энэ бол бэлэн мөнгөний гүйлгээ хийх болон тодорхой хэлцлүүд хийхтэй холбоотой маш чухал зөвлөмж юм. Нэр нь үл мэдэгдэх, оршин байгаа эсэх нь тодорхойгүй хуулийн этгээдтэй гүйлгээ хийх, ямар нэг хэлцлийг нь зөвшөөрөх арга хэмжээ авч болохгүй л гэсэн үг. 2017 онд гаргасан үнэлгээ тайлан дээр манайд ийм асуудал үүссэн нь мөн л ашгийн бус байгууллага буюу ТББ-уудын хийж байгаа гүйлгээ хэнтэй хийж байгаа нь ойлгомжгүй, түүн дээр хяналт тавьдаггүй тал байсан аж. Жишээлбэл, ТББ-ууд нийгэмд чиглэсэн үйл ажиллагаа, буяны арга хэмжээ маягаар хандив цуглуулж бусдаас хөрөнгө татан төвлөрүүлдэг. Ингэхдээ үл мэдэгдэх хүмүүсээс хандив цуглуулаад түүнийгээ хууль ёсны үйл ажиллагаанд зарцуулж байгаа юм шиг харагдуулж илүү өндөр үнээр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдаж авах, өөр этгээдэд өөрийнхөө дансаар дамжуулаад шилжүүлэх нь мөнгө
угаасан болж харагддаг байна. Манай ТББ-ууд энэ тал дээр хяналт байхгүй, эрсдэлийг үнэлэх боломжгүй нь том сул тал болж байгаа ажээ.

Энэ төрлийн гэмт хэрэг, зөрчилд хүлээлгэх хуулийн хариуцлага сул тул нэг удаа торгууль төлөөд олон удаа сэжигтэй гүйлгээ хийгээд сая сая доллар “угаах” боломжтой гэдгийг ч 8-р зөвлөмжтэй холбогдуулан
анхааруулсан байна. 

Зөвлөмж 14.

Санхүүгийн байгууллагууд дээр, тухайлбал санхүүгийн салбарт үйл ажиллагаа явуулж байгаа банк болон ББСБ-ууд тэдгээрийн захирлууд, эрх бүхий удирдлага, ажилтнууд харилцагчдынхаа талаар сэжигтэй гүйлгээ хийх гэж байгааг мэдээлбэл эрүүгийн хариуцлага хүлээлгэхгүй байх мөн тодорхой хамгаалалтай байх заалтыг хуульд оруулах ёстой гэдэг зөвлөмж. Хэрвээ харилцагч нь сэжигтэй гүйлгээ хийх гэж байж магадгүй бол энэ талаар Санхүүгийн мэдээллийн албанд мэдэгдэх нь банк болон ББСБ-ын үүрэг. Ингэж мэдэгдэхдээ сэжигтэй гүйлгээ хийж байгаа харилцагчдаа сэжиг авахуулж болохгүй гэдгийг онцолжээ.

Мөнгөн гуйвуулгын үйлчилгээ эрхэлж байгаа байгуулагууд ялангуяа ББСБ дээр хэрэгжилт хяналт сул байна анхааруулга өгсөн байна.

Улс хооронд гуйвуулга хийдэг компаниудын хувьд финтех, блокчэйн зэрэг шинэлэг үйлчилгээтэй холбоотойгоор харилцагчаа танин мэдэх болон сэжигтэн гүйлгээг мэдэгдэх тал дээр боломж хязгаарлагдмал.
Үүнээс болж мөнгө угаах гэмт хэрэгт ашиглагдаж болзошгүйг ч мөн анхааруулсан аж. Монгол Улсад зөвшөөрөлгүй эсвэл бүртгэлгүйгээр мөнгөн гуйвуулга хийж байгаа иргэдийн талаар хангалттай мэдээлэл байхгүй байна гэдгийг анхааруулсан байна. Мөнгөн гуйвуулга буюу төлбөр шилжүүлэх үйлчилгээ эрхлэгчдэд хүлээлгэх хариуцлага зохистой бус хэвээр байна гэдгийг FATF зөвлөмждөө дурджээ. 

Зөвлөмж 28.

Санхүүгийн мэдээллийн алба үнэт металл, үнэт чулууны эсхүл тэдгээрээр хийсэн эдлэлийн арилжаа эрхлэгчдэд тусгай зөвшөөрөл олгодоггүй боловч тэдэнд хяналт тавихаар зохицуулсан нь оновчгүй, бусад
дутагдлыг арилгах арга хэмжээ аваагүй гэдэг дүгнэлт 28-р зөвлөмжийг дагалджээ.

Энэ зөвлөмжид туссан агуулга нь мөнгө угаахтай холбоотой болон бусад холбогдох гэмт хэргийг шалгах тохиолдолд цагдаа, хууль хяналтын байгууллагууд шаардлагатай мэдээлэл, нотлох баримт бичгийг олж авах боломжтой, тийм бүрэн эрхтэй байх тухай юм. Үнэт металл, үнэт чулуу тэдгээрээр хийсэн бүтээгдэхүүний арилжаа эрхлэгчдэд тодорхой зөвшөөрөл олгоогүй учир энэ төрлийн бизнес эрхлэгчид тайлан, мэдээлэл өгөх үүрэг хүлээдэггүй байна. Энэ нь тэднийг хянах боломжгүй нөхцөл үүсгэж байна гэж үзжээ.

Зөвлөмж 35.

Энэ зөвлөмжийн хэрэгжилтийг FATF “2017 онд илрүүлсэн дутагдлуудыг арилгах хүрээнд хангалттай арга хэмжээ аваагүй, олон улсын гэрээгээр хүлээсэн үүргийн хэрэгжилт хангалтгүй” гэсэн дүгнэлт дагалдуулжээ. Монгол Улс мөнгө угаах болон терроризмыг санхүүжүүлэхийн эсрэг, үй олноор устгах зэвсэгтэй тэмцэх чиглэлээр олон улсын гэрээгээр хүлээсэн үүргээ хэрэгжүүлэх шаардлагатай гэсэн үг. 

Монгол Улсыг саарал жагсаалтад оруулахад нөлөөлсөн гэх дээрх таван зөвлөмжөөс харахад 2017 онд FATF-аас өгсөн үүрэг даалгаврыг биелүүлээгүй, олон улсын гэрээ, конвенцоор хүлээсэн үүргээ хэрэгжүүлээгүй нийтлэг дүр төрх харагдаж байна. Мөнгө угаах болон терроризмыг санхүүжүүлэхтэй холбоотой үйл ажиллагааг хянах, мэдээлэл авах, эрсдэлийн үнэлгээг цогцоор нь хийх, хариуцлагын тогтолцоог сайжруулах гэсэн хэдэн асуудлыг л FATF онцолж.

Манай УИХ, Засгийн газрын хувьд энэ чиглэлээр хууль баталснаас өөр санаачилга, идэвх гаргаагүй. Өөрөөр хэлбэл баталсан хуулиа хэрэгжүүлэх талаар хангалтгүй ажиллажээ. Гэрийн даалгавраа бичиж авчихаад дэвтэртэйгээ хамт мартчихдаг муу сурлагатны үлгэр болсон байна.

---